Von Rainer Roth
2005 wurden mit Einführung von Hartz IV die Regelsätze für Kinder von sieben bis siebzehn Jahren aus Armutsfamilien gekürzt. Weitgehend unbekannt ist, dass dieser Angriff auf das Existenzminimum von Familien mit Kindern schon der sechste innerhalb der vorangegangenen 15 Jahre ist. Alle diese Angriffe standen und stehen unter dem Motto, das Regelsatzniveau zu senken, um das Lohnniveau senken und darüber Renditen erhöhen zu können.

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Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) verlangt bis heute, dass „die Höhe des Regelsatz von Arbeitslosengeld II und die Höhe des Sozialgelds nach objektiven Kriterien festgelegt werden, um nicht … durch überhöhte Sozialtransfers die Aufnah­me von Beschäftigung vor allem für geringqualifizierte Arbeitslose unattraktiv zu machen …“ (Stellungnahme Ausschuss für Arbeit und Soziales, Ausschussdrucksache 16(11)1022 neu vom 13.06.2008, 5) Unter objektiven Kriterien verstehen die Arbeitgeberverbände, dass die Verbrauchsausgaben der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) Grundlage für den „Existenz sichernden“ Bedarf sein müssen. Auch die Regelsätze von Kindern unter 15 (Sozialgeld) bzw. von Jugendlichen bis 18 müssen also so niedrig sein, dass der Bedarf einer Familie noch unterhalb von Löhnen für Geringqualifizierte liegt. Hieraus ergibt sich das massive Interesse an einer Senkung der Regel­sätze auch für Kinder.

1990 – erster Anlauf

Seit dem 1.7.1990 werden die Regelsätze auf der Basis der Verbrauchsausgaben armer Haus­halte festgesetzt, nicht mehr auf der von Warenkörben, mit denen bis dahin ein Niveau von Mindestbedürfnissen festgelegt wurde. Ab 1.7.1990 gilt das sogenannte Statistik-Modell.

Die neue Bemessungsgrundlage trat ins Leben mit einer drastischen Senkung der Regel­sätze von Kindern und Jugendlichen. Ab dem 1.7.1990 wurde der Regelsatz für Kinder von elf bis 13 Jahren von 75% auf 65% des Eckregelsatzes gesenkt und der Regelsatz von Heranwachsenden im Alter von 18 bis 21 Jahren von 90% auf 80% des Eckregelsatzes.

Die Ministerpräsidenten der Länder hielten das u.a. für notwendig, „um dem gesetzlichen Abstandsgebot gerecht zu werden.“ (nach FR 27.03.1990, 25: zitiert nach Hartz IV: „Fördern“ durch Kürzen, Frankfurt Juli 2008, 2. Auflage, 17) Belege, dass das damals geltende Lohnabstandsgebot durch die genannten Kinderregelsätze verletzt worden wäre, wurden nicht vorgelegt. Es war auch kaum möglich. Denn bis 1993 galt das 1962 festgesetzte Lohnabstandsgebot nur, „soweit nicht die Verpflichtung, den Lebensunterhalt durch die Regelsätze im notwendigen Umfang zu sichern, bei größeren Haushaltsgemeinschaften dem entgegensteht.“ (§ 22 Abs. 3 Bundessozialhilfegesetz) Als größere Haushaltsgemeinschaft galt eine Familie mit vier und mehr Personen. (so § 22 Abs. 3 Satz 4 BSHG in der Fassung vom 23.06.1993) Das Lohnabstandsgebot galt also für Haushalte ab vier Personen nicht. Trotzdem rechnete BILD auch damals schon vor, dass ein verheirateter Arbei­ter mit zwei Kindern weniger hat als ein vierköpfiger Sozial­hilfehaushalt und fragte empört: „Warum hat ein Sozialhilfe-Empfänger oft mehr Geld als ein Arbeiter?“ (BILD 10.03.1987) Da muss doch bei Eltern und Kindern gekürzt werden, oder?

Den Kürzungen von 1990 standen aber auch Erhöhungen bei Kindern unter sieben Jahren von 45% auf 50% bzw. 55% bei Alleinerziehenden gegenüber, sowie bei 14-Jährigen von 75 auf 90% des Eckregelsatzes. Den Kürzungen und Erhöhungen der Kinderregelsätze lag ein Gutach­ten des Deutschen Vereins zugrunde, das die Altersstufen aus der Differenz der Ausgaben von Haushalten mit Paaren ohne Kinder und Paaren mit einem Kind ableitete. Als Einkommens­schwelle der Bezugsgruppe wurde das Sozialhilfeniveau der jeweiligen Haushalts­typen zugrun­degelegt, das um bis zu 25% überschritten werden konnte. In diesem Verfahren wurde die Differenz zwischen den Ausgaben eines Paares und eines Paares mit einem Kind, eben die Unterhaltskosten eines Kindes, für jedes Alter der Kinder ausgerechnet. Dann wurden Alters­gruppen gebildet, in denen die festgestellten Verbrauchsausgaben für Kinder annähernd gleich waren. Daraus wiederum ergaben sich die Prozentsätze der Kinder verschiedenen Alters im Verhältnis zum Eckregelsatz, die bis zur Einführung von Hartz IV gegolten haben. (Deutscher Verein, Neues Bedarfsbemessungssystem für die Regelsätze in der Sozialhilfe: Ableitung der Regelsätze für sonstige Haushaltsangehörige, Frankfurt 1989)

Es wurde versucht, die Altersstufen anhand von Verbrauchsausgaben festzustellen, allerdings nicht streng auf der Basis der EVS. Denn Maßstab waren nicht die Verbrauchsausgaben der Drei- bzw. Vierpersonenhaushalte, z.b. der unteren 20% der jeweiligen Verbrauchergruppen, sondern eben nur die Dreipersonenhaushalte, die über dem pauschalierten Sozialhilfebedarf eines Dreipersonen-Haushalts lagen.

Unabhängig von den Kürzungen und Erhöhungen in einzelnen Altersgruppen: Die Regelsätze aller Kinder wurden bei Einführung des Statistik-Modells 1990 im Wesentlichen relativ gesenkt. Denn der Eckregelsatz, von dem sich die Kinderregelsätze prozentual ableiten, wurde nicht auf 490 DM erhöht, sondern im Interesse des Lohnabstands und der „Förderung der Arbeits­auf­nahme“ auf 436 DM heruntergekürzt. Zu diesem Zweck wurden die dem Regelsatz von 1990 zugrundeliegenden anerkannten Ausgaben aus der Einkommens- und Verbrauchs­stich­probe (EVS) 1983 in Höhe von 407 DM nicht mehr, wie vorher üblich, mit ihren seithe­rigen Preisstei­gerungen fortgeschrieben, sondern nur mit der erheblich gerin­geren Preissteige­rungs­rate eines Durchschnittshaushalts. Ferner wurde der festgestellte Nachholbedarf 1990 nicht zu 100%, sondern nur zu einem Drittel anerkannt.

Bei einem Eckregelsatz von 490 statt 436 DM wären auch die Regelsätze für Kinder über 12% höher gewesen. Die Erhöhung des Regelsatzes von Kindern unter sieben Jahren glich also letztlich nur die relativen Kürzungen aus. Es war nur auf der Oberfläche eine Erhöhung.

„Wir wollen Sozialhilfeempfängern ja nichts wegnehmen,“ ließ der damals zuständige Propa­gandaminister für Soziales, Norbert Blüm, verlauten. (BILD 10.03.1987) Professionelle bereiten Kürzungen immer mit Beruhigungspillen vor.

Das Statistik-Modell in dieser Form wurde mit einstimmiger Zustimmung der Minister­präsi­denten auch der SPD-regierten Bundesländer eingeführt. Der Obmann der SPD-Bundes­tags­fraktion im für Sozialhilfe zuständigen Bundestagsausschuss, Horst Jaunich, erklärte jedoch: „Künftigen sozialdemokratischen Mehrheiten im Bund und in den Ländern erwächst daraus umso stärker die Verpflichtung, sobald als möglich die Revision dieses enttäuschenden Beschlusses einzufordern.“ (Brief vom 31.10.1989 in: Lothar Stock, Wolfgang Scherer, Mit dem „Statistik-Modell“ flexibel weiter in die Armut, Frankfurt 1990, 100)

Revisionen wurden jedoch nie eingefordert. Als die SPD die ersehnten Mehrheiten hatte, trieb sie mit Hartz IV die Kürzungen bei Regelsätzen und Kindern weiter als jemals zuvor.

Schlimmer noch: Bei Einführung des Statistik-Modells wurde immerhin noch anerkannt:

„Die Altersgruppen (unter 7, 7 bis 13, 14 bis 17 und über 18) sind nicht nur empirisch fundiert, sondern scheinen auch plausibel: Die Abgrenzungen der Altersgruppen markieren den Beginn wichtiger Lebensabschnitte wie Schuleintritt, Übergang vom Kindes- zum Jugend­alter und Volljährigkeit und die damit verbundenen Veränderungen des Verbrauchs­verhaltens.“ (Deutscher Verein, Neues Bedarfsbemessungssystem für die Regelsätze in der Sozialhilfe: Ableitung der Regelsätze für sonstige Haushaltsangehörige, Frankfurt 1989, 68) Die SPD von heute hat das völlig „vergessen“. Der Wachs­tumsbedarf von Kindern wird nicht mehr anerkannt, weil seine Anerkennung über ein höheres Sozialgeld Druck für Lohnerhöhungen ausüben würde. Das im Interesse des Kapitals zu verhin­dern, ist das gemeinsame Ziel von SPD und CDU/CSU.

1993 – zweiter Anlauf

Die Auswertung der EVS 1988, der auf die EVS 1983 folgenden Stichprobe, hätte ab 1993 zu einer weiteren Erhöhung des Eckregelsatzes führen müssen. Um das zu verhindern, setzten CDU und SPD das Statistik-Modell lange Zeit außer Kraft. Auch die Anpassung der Regelsätze um die Lebenshaltungskosten wurde zum Juli 1993 abgeschafft. Die Regelsätze wurden nur noch mit Prozentsätzen unterhalb der Inflationsrate erhöht. Damit sollten auch die Kinder­regelsätze auf jeden Fall real gesenkt werden. Die Wirtschaftskrise 1991/93 wurde auch auf Armutshaushalte und ihre Kinder abgewälzt.

Die Arbeitgeberverbände wollten die Krise aber auch nutzen, um den Eckregelsatz absolut zu senken und damit auch die Regelsätze der Kinder. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) legte im Februar 1993 ein Papier „Ungereimtheiten im Bereich der Sozialhilfe“ vor, in dem - wie bis heute üblich - vorgerechnet wird, dass ein Vier-Personen-Haushalt in der Sozialhilfe 22% mehr als ein Vier-Personen-Haushalt eines Metall­arbeiters unterer Lohngruppen bekommt. (nach Rainer Roth, Neues Lohnabstandsgebot in der Sozialhilfe – Abwärts mit den Regelsätzen, Frankfurt 1996, 22) .

„Die Beschäftigten müssen sich zunehmend fragen, ob Arbeit noch lohnt,“ schrieb der Mediendienst der BDA (FR 08.02.1993, 11). Was sollte das Anderes sein als der Ruf nach Regelsatzsenkungen?

CDU/CSU und SPD sahen sich also veranlasst, die Lohnabstandsformel erheblich zu verschärfen, um die Regelsatzsenkungen durchzusetzen. Sie setzten 1993 mit einer Gesetzesänderung durch:

a) Bei größeren Haushalten (d.h. ab drei Kindern) durfte das Sozialhilfeniveau das durch­schnittliche Nettoentgelt unterer Lohngruppen plus Kindergeld und Wohngeld nicht mehr über­schreiten, wie es bis dahin seit 1962 gesetzlich festgelegt war.

b) Nicht mehr der Durchschnitt unterer Lohngruppen, sondern der (niedrigere) Durchschnitt unterer Lohn- und Gehaltsgruppen sollte unterschritten werden.

c) Der Freibetrag für Erwerbstätige (die Hälfte des Eckregelsatzes) sollte vom Nettoentgelt abgezogen werden. Auch dadurch sank das zu unterschreitende Lohneinkommen. Bis dahin galt, dass das Sozialhilfeniveau unter dem Lohnniveau ohne Abzug des Freibetrags liegen musste. Als Freibetrag für Erwerbstätige wird der Teil des Nettolohns bezeichnet, der nicht als Einkommen auf Sozialhilfe/heute Hartz IV angerechnet wird.

d) Der Bedarf nicht mehr einer Familie mit zwei Kindern, sondern der einer Familie mit drei Kindern sollte das oben genannte Haushaltseinkommen unterschreiten.

e) Der Bedarf sollte auch die durchschnittlichen Heizungskosten enthalten, nicht nur die durchschnittlichen Unterkunftskosten.

Um die Regelsätze senken zu können, wurde also in der Lohnabstandsformel der Sozialhilfe­bedarf erhöht und das Lohneinkommen verringert. Ab Juli 1995 war „die Einhaltung des Lohnabstandsgebots … bei der jährlichen Anpassung der Regelsätze durch die Länder … zwingend zu beachten.“ (Bundesministerium für Familie und Senioren, PM 27. Mai 1993) Friedrich Putz bezeichnete die neue Formel richtig als „Regelsatzkappungsinstrument“. (in spw Heft 90, 1996, 1)

Die Verschärfung des Lohnabstandsgebots hätte zu einer Kürzung aller Regelsätze ab 1995 führen müssen.

Ein weiterer Versuch, im Gefolge der Krise ab 1991 das Regelsatzniveau zu senken, waren Ver­suche, Familienregelsätze einzuführen, d.h. bei größeren Haushaltsgemeinschaften Abschlä­ge von den Regelsätzen vorzunehmen, weil sie angeblich günstiger wirtschaften könn­ten. Die Ministerpräsidenten der Länder hatten schon am 13. Juni 1991 gefordert, das zu prüfen. Das entsprach dem Wunsch der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeit­geber­ver­bän­de (BDA): „Daneben (neben der allgemeinen Einhaltung des Lohn­abstands­gebots) ist es not­wendig, bei der Berechnung des Sozialhilfeanspruchs nicht mehr auf die Summe der indivi­duellen Ansprü­che der Haushaltsangehörigen abzustellen, sondern auf die Haushalts­ge­mein­schaft insgesamt. Hierdurch könnte der Strukturfehler verringert werden, daß insbeson­dere bei Mehrperso­nenhaushalten die Summe der Regelsätze und der Einmalleistungen über dem erzielbaren Einkommen der unteren Lohngruppen liegen.“ (BDA, Sozialstaat vor dem Umbau, Köln 1994, 53)

Familienministerin Hannelore Rönsch hatte deshalb noch Anfang 1993 erklärt: „Sozialhilfe für Familien wird gekürzt.“ (SZ-Interview mit Bundesfamilienministerin Hannelore Rönsch, Süddeutsche Zeitung, 27./28.02.1993) Familienregelsätze für Familien ab zwei Kindern sollten um bis zu 5% geringer sein als die Summe der Einzelansprüche, „um das Lohnabstandsgebot einzuhalten.“ (ebda.)

Die Einführung von gekürzten Familienregelsätzen fiel jedoch dem Solidarpakt zwischen CDU und SPD, zwischen Bundesregierung und Bundesrat zum Opfer, in dem es hieß: „Soziale Regelleistungen werden nicht gekürzt.“ (FR 15.03.1993) Die BDA bedauerte das, weil sie den Vor­schlag für „sachgerecht“ hielt und hielt an ihm fest. Der Vorschlag „ist es jedoch wert, dass man sich seiner wieder erinnert.“ (arbeitgeber 17/46, 578)

CDU und SPD konzentrierten sich jedoch stattdessen auf die deutliche Senkung aller Regelsätze mit Hilfe der Verschärfung der Lohnabstandsformel, die ab 1995 zwingend umgesetzt werden sollte.

Nachdem ihr Vorstoß, die Regelsätze von Kindern und ihren Eltern über die Einführung von Familienregelsätzen zu senken, gescheitert war, gab Frau Rönsch sich dazu her, wenigstens die Senkung der Regelsätze aller propagandistisch abzusichern.

Sie bestritt, dass die auf Wunsch des Kapitals verschärfte Lohnabstandsformel zu massiven Kürzungen aller Regelsätze, auch der von Kindern, führen musste. Sie behauptete, dass das Lohnabstandsgebot auch nach seiner Verschärfung im Bundesdurchschnitt eingehalten würde. (Pressemitteilung Bonn 29.12.1993) Wozu musste es dann diese massive Verschärfung geben, wenn sie gar nicht geeignet war, ihren Zweck zu erfüllen? Rönsch vertuschte die Folgen. Denn es gab damals gar keinen Bundesregelsatz („Bundesdurchschnitts“satz), sondern nur Länderre­gelsätze. Und die hätten auf jeden Fall vor allem in Ostdeutschland gesenkt werden müssen, weil die ostdeutschen Löhne um etwa 30% niedriger sind, während die ostdeutschen Regel­sätze nur etwa 5% unter den westdeutschen lagen. Man kann auch beschönigen, wenn man nur die halbe Wahrheit sagt.

Das neue Lohnabstandsgebot von 1993 wurde jedoch nie angewandt, weil die Parteien der Christen 1995 den vergeblichen Versuch starteten, das 1993 verabschiedete Lohnab­stands­gebot vor seiner ersten Anwendung noch einmal massiv auszubauen.

1995/1996 – dritter Anlauf

Im März 1995 schrieb BILD: „Bundesgesundheits­mi­nister Seehofer (CSU) will 2 Milliarden DM einsparen. Die Sozialhilfe soll in Zukunft mindestens 10 bis 20% unterhalb der niedrig­sten Arbeitseinkommen liegen. Bei­spiel: Familie, 3 Kinder, im Westen z.Zt. 3250 DM Sozial­hilfe. In Zukunft. Weniger als 3000 Mark. Pro­blem: Das träfe kinderreiche Familien schwer.“ (29.03.1995) Seehofer plante also Regelsatzkürzungen auch für Kinder. Als Grund nannte die Frankfurter Rundschau: „Seehofer mißfällt der in manchen Fällen geringe Abstand zwischen Sozialhilfe und den Einkommen in den unteren Lohngruppen.“ (FR 29.03.1995)

Seehofers Mißfallen entsprach dem chronischen Mißfallen der Arbeitgeberverbände. Alexander Barthel, Abteilungsleiter bei der BDA, schrieb einen Aufsatz mit dem Titel: „Sozialhilfe behin­dert Lohndifferenzierung“ (arbeitgeber 02.09.1994, Heft 17). Übersetzt: Sozial­hilfe behindert Lohn­senkungen. Die BDA machte Druck für eine weitere Verschärfung des Lohnabstands­gebots. Barthel hatte schon 1994 eine deutliche Erhöhung des Freibetrags vorge­schla­gen und gefordert, „daß eine Anhebung der bisherigen Freibeträge auch mit einer Absenkung des sozialhilferechtlichen Regelsatzanspruchs verbunden sein sollte …“ (ebda. 578)

Da das Sozialhilfeniveau ab 1993 um die Höhe des Freibetrags (etwa 260-270 DM) unter dem Lohneinkommen plus Kindergeld usw. liegen muss, bedeutet jede Erhöhung des Frei­be­trags, dass das Sozialhilfeniveau sinken muss, um den größeren Abstand einzuhalten.

Mit ihrem Gesetzesentwurf vom 27.09.1995 wollten CDU/CSU und FDP jedoch nicht den Frei­betrag anheben, sondern ausschließlich vorschreiben, dass das Sozialhilfeniveau einer fünfköp­figen Familie (einschließlich einmaliger Leistungen) ab 1999 mindestens 15% unter dem durchschnittlichen Nettolohn eines alleinverdienenden Vollzeitbeschäftigten unte­rer Lohn- und Gehaltsgruppen plus Kindergeld und Wohngeld zu liegen habe. Umgerechnet: Das Sozial­hilfe­niveau sollte jetzt nicht mehr nur um die Höhe des Freibetrages (etwa 260-270 DM), sondern um etwa 600 DM unter dem Haushaltseinkommen eines Arbeiters unterer Lohngrup­pen liegen. Das sollte zu einer deutlichen Senkung der Regelsätze führen, damit auch zu nie­drigeren Sozialausgaben und einem größeren Druck auf die Löhne. Eine Erhöhung des Freibe­trags auf z.B. 600 DM hätte bedeutet, dass die Sozialhilfe in erhebli­chem Maße als Lohn­sub­vention aus­gebaut worden wäre und damit auch höhere „Sozial­ausgaben“ angefallen wären.

Die Bundesregierung stritt natürlich heftig ab, dass die neue Formel zu den beabsichtigten Regelsatzkürzungen führen würde. Die FAZ veröffentlichte eine Anzeige von vielen Organi­sa­tionen, in der es hieß: „Über 2 Millionen Menschen leben derzeit von Sozialhilfe. Die Bundes­re­gierung will mit der Reform des Bundessozialhilfegesetzes ihre Leistungen kürzen.“ (29.09.1995)

Seehofer spuckte Gift und Galle: „Der Text ist eine böswillige und ungeheure Unterstellung. Es gibt keine Kürzungen bei den Sozialhilfeleistungen, weder für Familien, Alleinerziehende und Kinder noch für Menschen in Heimen.“ (Pressemitteilung Bundesgesundheitsministerium 29.09.1995)

Im November 1995 fand mit 2.000 TeilnehmerInnen die bis dahin größte Demonstration von Arbeitslosen und SozialhilfebezieherInnen in Bonn gegen die erneute Verschärfung des Lohn­abstandsgebots statt. Der Bundestag nahm den Gesetzesentwurf am 29.02.1996 an. Da aber der SPD-dominierte Bundesrat aufgrund der massiven Proteste nicht zustimmte und keine Eini­gung im Vermittlungsausschuss zustande kam, verschwand der Gesetzesentwurf mitsamt seinem 15%igen Lohnabstand in der Versenkung.

Ein Jahr später ließ Seehofer auf dem kleinen Parteitag der CSU in Fürth die Katze aus dem Sack: „Ich mache ein ganz dickes Fragezeichen, ob wir als CSU gut beraten sind, eine Sozialhilfereform auf den Weg zu bringen mit dem Inhalt, daß die Sozialhilfe für Kinder gekürzt werden soll.“ Er sprach von 20%igen Kürzungen, die die gescheiterte Lohnab­standsformel bedeutet hätte (Weser-Kurier 13.04.1997; FR 14.04.1997). Nachdem der Versuch gescheitert war, konnte er zugeben, dass er vorher professionell betrogen hatte. Damals wie heute pflastern Vertuschung der wirklichen Absichten und berufsmäßige Schönfärberei den Weg der im Interesse von Profitsteigerungen geplanten Regelsatzkürzungen.

Seehofer legte die Karten allerdings nur auf den Tisch, um seinen Parteivorsitzenden Waigel in die Schranken zu weisen, der das Scheitern der Verschärfung des Lohnabstandsgebots nicht akzeptieren und auf dem alten Weg fortfahren wollte. Waigel erklärte deshalb nach dem bekannten Schema gegenüber der Welt am Sonntag, „daß ein Sozialhilfeempfänger mit zwei Kindern in aller Regel zur Zeit netto mehr Einkommen zur Verfügung habe als ein Industriearbeiter in der unteren Lohngruppe.“ (nach Osnabrücker Zeitung 01.04.1997)

Die Erhöhung des Kindergelds von 36€ auf 102€ in 1996 und die weiteren Erhöhungen bis auf 154€ im Jahr 2002 reduzierten allerdings den Druck, die Regelsätze bei Anwendung des Lohnabstandsgebots direkt zu senken. Schäuble im Bundestag: „Wir sollten bei der Sozialhilfereform noch einmal die Frage prüfen – wir sollten nicht die Regelsätze absenken, das ist nun wirklich nicht der Punkt -, ob wir nicht vielleicht bessere Mechanismen finden, mit denen wir durch Zahlung eines Zuschusses zu einem geringen Arbeitsentgelt – ihn könnte man als eine gewisse Familienkomponente der Sozialhilfe ansehen – sicherstellen, daß die Menschen, die nur über ein geringes Arbeitsentgelt verfügen, mehr haben, als wenn sie ausschließlich Sozialhilfe beziehen. Das muß der Weg sein.“ (Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 13/164 14. März 1997, 14780)

Auch wenn das Kindergeld erhöht wurde, weil aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts das steuerliche Existenzminimum von Kindern erhöht werden musste: Objektiv wirkt das Kindergeld als Lohnzuschuss, der genutzt werden kann, Unterhaltungskosten des Nachwuchses der Arbeitskräfte aus dem Lohn auszuklammern. Bei Einführung des Kindergelds im Jahr 1936 war Kindergeld z.B. nur als Zuschuss zu Lohn möglich. Das galt bis Mitte der 50er Jahre.

1997 – vierter Anlauf

Die Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände (BDA) läutete dennoch im Juni 1997 den nächsten Vorstoß ein. Ausgangspunkt war diesmal, dass die Löhne unterer Lohngruppen um 30% gesenkt werden müssten (FR 19.06.1997), angeblich um Arbeitsplätze für Millionen Gering­qualifizierte zu schaffen. Das Institut der deutschen Wirtschaft, das Institut des Bundes­verbandes der Deutschen Industrie, stellte 4,7 Millionen Arbeitsplätze in Aussicht. (DIREKT, Presseinformationen 33/1997, 22.09.1997) „Wenn die Gesellschaft solche Jobs für unsozial hält, weil diese Einkommen angeblich nicht für den Lebensstandard reichen, dann muß der Staat die Differenz durch Transfers ausgleichen.“ (Hans Peter Stihl, damaliger Präsident des Deutschen Industrie- und Handelstags, Wirtschaftswoche 2.10.1997, 29) Um die Lohnverluste auszugleichen und Anreize für Armutslöhne zu schaffen, schlug die BDA eine erhebliche Erhöhung der Freibeträge vor, insbesondere für Familien von Vollzeitbeschäftigten mit Kindern. Der Grundfreibetrag sollte von 80 DM für Alleinstehende, auf 150 DM für Ehepaare und für jedes Kind weitere 50 DM steigen. Eine fünfköpfige Familie sollte also 300 DM Grundfreibetrag haben, mehr als der damals geltende Höchstfreibetrag von rd. 270 DM. Weiterhin sollten von 1.000 DM Netto­einkommen 30% nicht angerechnet werden, bis 1.500 DM weitere 20% und ab 1.501 DM weitere 10%. Über die Erhöhung der Freibeträge sollten Kombilöhne ausgebaut werden, eine Kombination von Löhnen und staatlichen Lohnzuschüssen. Aber: „Das Kombilohnmodell kann nur funktio­nieren, wenn man gleichzeitig die Sozialhilfe … absenkt, …“ (Stihl ebda., 30)

Das war eine schräge Formulierung, weil Regelsätze aufgrund des Lohnabstandsgebots ja automatisch abgesenkt werden müssen, wenn sich der Freibetrag so dramatisch erhöht.

Bei einem Durchschnittslohn unterer Lohn- und Gehaltsgruppen von 2.700 DM und einem Gesamteinkommen von 3.620 DM wäre nach dem BDA-Modell ein Freibetrag von 730 DM angefallen statt wie bisher 270 DM. Das hätte ab dem 1.7.1999 zu einer Senkung des Eckregelsatzes und damit auch der Kinderregelsätze um über 25% führen müssen.

Das war der Bundesregierung nun doch zu viel. Seehofer war der für die Bundesregierung federführende Minister. Eben hatte er noch zugegeben, dass ein Lohnabstand von 15% zur Senkung aller Regelsätze hätte führen müssen. Jetzt startete er nach dem Vorstoß der BDA einen neuen Versuch, mit einer Erhöhung des Freibetrags das Regelsatzniveau zu senken. Auch er wollte den Grundfreibetrag mit der Zahl der Kinder erhöhen. Ende 1997 beschloss die Bundesregierung einen Entwurf, wonach bei sozialversicherungspflichtiger Tätigkeit ein Grund­freibetrag von 30% des Eckregelsatzes (vorher 25%) plus 4% für jedes weitere minderjährige Kind im Hauhalt anerkannt werden sollte plus 10% vom Nettoerwerbs­einkommen. Bei der fünfköpfigen Modellfamilie des Lohnabstandsgebots wäre der Freibetrag auf 486 DM gestiegen. Die Regelsätze einschließlich der Kinderregelsätze hätten ab dem 1.7.1999 um 10 bis 15% gesenkt werden müssen. Selbst der Deutsche Verein für öffent­liche und private Fürsorge wandte sich gegen die Freibetragserhöhung. „Damit ließe sich das im Gesetz vorgeschriebene Lohnabstandsgebot nicht mehr einhalten und führe zur Senkung der Regelsätze.“ (FR 05.12.1997)

Es wundert nicht, dass die Bundesregierung auch bei diesem erneuten Versuch, die Regel­sätze zu kürzen, energisch abstritt, dass das Lohnabstandsgebot nicht verletzt sei. Diese Behauptung untermauerte sie, indem sie nicht den in der Lohnabstandsformel vorge­sehenen Durchschnitt unterer Lohn- und Gehaltsgruppen zugrundelegte, sondern die (er­heblich höhere) untere Lohngruppe von Industriearbeitern. Sie ging also über die von ihr selbst verabschiedete gesetzliche Grundlage hinweg, um beruhigende Wirkungen zu erzielen.

Auch dieser Vorstoß scheiterte am SPD-dominierten Bundesrat. Allerdings nicht so sehr, weil dieser eine Regelsatzsenkung ablehnte, sondern mehr aus Furcht davor, dass die erhebliche Erhöhung des Freibetrags zu erheblich höheren Sozialhilfezahlungen der Kommunen führen würde.

1998/2000 – fünfter Anlauf

Nachdem zum dritten Mal innerhalb von fünf Jahren gescheitert war, offene Regelsatz­kür­zun­gen über ein dazu geeignetes Lohnabstandsgebot durchzusetzen, prüften CDU und SPD einen anderen Weg. 1998 richtete das Bundesgesundheitsministerium unter Seehofer Arbeits­gruppen ein, die u.a. feststellen sollten, ob mit wachsender Haushaltsgröße nicht geringere Regelsätze für Kinder gezahlt werden müssten. Ausgangspunkt war die Überle­gung, dass die Kinder­regelsätze zu hoch sein könnten, weil sie nicht aufgrund der Verbrauchsausgaben anhand der EVS festgelegt worden seien. Man rechnete bei Haushalten mit Kindern mit einer gewissen „Haushaltsersparnis“.

Eine weitere Arbeitsgruppe sollte prüfen, ob die „bisher zugrundegelegten altersgrup­pen­spe­zifischen Regelsatzrelationen von Haushaltsangehörigen … die Bedarfstatbestände angemes­sen widerspiegeln.“ (Bundesministerium für Gesundheit, Brief vom 08. Januar 1998, 122-3112-1/4)

Die Ergebnisse der Arbeitsgruppen sind bis heute unter Verschluss, weil sie darauf hinaus­liefen, dass die Kinderregelsätze bei Anwendung der EVS zur Feststellung des Kinderbedarfs erheblich hätten abgesenkt werden müssen. Auf der Basis der Verbrauchsausgaben unterer Einkommensgruppen der EVS 1993 errechneten z.B. Faik und Hauser, dass die Nahrungs­mittelausgaben für das erste Kind unter 18 in einer vollständigen Familie 30% (bei Allein­erziehenden 41%), für das zweite 14% (bei Alleinerziehenden 24%), das dritte 24% und das vierte 26% der Nahrungsmittelausgaben einer alleinstehenden Person betragen würden. Sie gingen dabei von einem Durchschnittskind unter 18 Jahren aus. Auf ein Durchschnitts­kind unter 18 in einer vollständigen Familie entfielen also nur 23,5% der Nahrungsmittel­ausgaben eines Alleinstehenden. (Jürgen Faik, Richard Hauser, Gutachten „Untersuchung der notwendigen Ausgaben größerer Haushaltsgemeinschaften“, unveröffentlichter Zwischenbericht 05. Februar 1998, 7) Zu den Nahrungsmittelausgaben wurden auch die Ausgaben für „Verzehr außer Haus“ gerechnet.

Übersetzt auf 2008 würde das bedeuten, dass einem Durchschnittskind unter 18 in einer Hartz IV-Familie 23,5% der Nahrungsmittelausgaben von 123,74€ pro Monat (davon 8,30€ für Verzehr außer Haus) zuerkannt werden müssten. 29,07€ oder weniger als ein Euro pro Tag müssten für ein Kind unter 18 für Nahrungsmittel, nicht-alkoholische Getränke und „Verzehr außer Haus“ reichen! Nach der heutigen Regelung, die nicht auf Ermittlungen auf dem Boden der Ausgaben unterer Verbrauchergruppen der EVS beruht, wären es für das „Durchschnitts­kind“ unter 18 immerhin noch 80,06€ oder 2,67€ pro Tag für Ernährung, Getränke und „Verzehr außer Haus“.

In einer anderen Auswertung der EVS 1993 wurden die monatlichen Ausgaben für Ernährung bezogen auf die jeweils unteren 20% der Einkommensgruppen der Haushaltstypen Einper­so­nen­haushalt, Ehepaar ohne Kind, Ehepaar mit je einem Kind der drei Alterstufen unter 7, 7 bis 14 und 14 bis 18 und Ehepaare mit zwei Kindern aus den verschiedenen Altersstufen betrachtet.

Ernährungsausgaben EVS 1993

inkl. Verzehr außer Haus; in Euro

(eigene Berechnung nach Gutachten „Aufsplittung der Regelsätze in eine Haushalts- und Personenkomponente von W. Krug und W. Hausschild, Methodik des Gutachtens und erste Ergebnisse, Januar 1998, unveröffentlicht, Tab. 2)

Die tatsächlichen Verbrauchsausgaben für Ernährung waren 1993 in den unteren 20% der Verbrauchergruppen bei Alleinstehenden und erwachsenen Haushaltsangehörigen erheblich höher als im Jahr 2008 oder 15 Jahre später.

Wenn die EVS bei den unteren 20% der Verbrauchergruppen jedoch auch auf Kinder angewandt wird, entfallen auf die zusätzlichen Ernährungsausgaben für Kinder erheblich gerin­gere Beträge als nach der heutigen Regelung zugestanden werden. Unterstellt, dass die zusätzlichen Ausgaben für Kinder prozentual zu den Ernährungsausgaben eines Allein­ste­hen­den von 1993 bis heute gleich geblieben sind, könnte einem Kind unter sieben Jahren nur 0,65€ pro Tag für Ernährung inkl. Verzehr außer Haus zugestanden werden statt 2,47€ wie heute, einem Kind zwischen 14 und 17 nur 1,93€ statt 3,30€ wie heute. Die Gleichsetzung von realen Ausgaben und Bedarf wird hier ad Absurdum geführt. Die Anwendung der EVS auf die Regelsatzfestsetzung für Kinder, auf jeden Fall dann, wenn sie nicht erheblich modifiziert wird, muss zu drastischen Regelsatzkürzungen für Kinder führen.

In den Beratungen über die Neufestsetzung der Kinderregelsätze spielte auch ein Arbeitsbericht des Instituts für Ernährungswissenschaft und Verbrauchslehre der Universität Kiel aus dem Jahr 1996 eine Rolle. „Wir kommen zu dem Ergebnis, dass die geschätzten Mindestausgaben für Einpersonenhaushalte und Ehepaare ohne Kinder über den entspre­chenden für die Sozialhilfe maßgeblichen Beträgen liegen, während die Sozialhilfesätze für Haushalte mit Kindern, gemessen an unseren Ergebnissen, als zu hoch eingestuft werden müssen.“ (Martin Missong, Ingo Stryck, Existenzminima, Sozialhilfe und Lineare Ausgabensysteme, Kiel 1996, Zusammenfassung) Das 1990 eingeführte Statistikmodell kann dem Arbeitsbericht zu Folge „potentiellen Größenvorteilen von Mehrpersonenhaushalten kaum hinreichend Rechnung tragen.“ (ebda. 3) Es leite nämlich die Regelsätze für Kinder nur aus dem Verbrauchsverhalten von Ehepaaren mit einem Kind verschiedenen Alters ab. (ebda. 2) Missong und Stryck bedienen sich eines ELES genannten Systems zur Schätzung der Mindestausgaben von Haushalten auch mit mehr als einem Kind. Diese werden als soziokulturelles Existenzminimum bezeichnet.

Sie beziehen sich dabei auf das Jahr 1988, dem Basisjahr für die Hochrechnung der erst­ma­ligen Umsetzung des Statistikmodells im Jahr 1990, damit ein Vergleich möglich ist.

Mindestausgaben Ernährung ELES 1988

inkl. Verzehr außer Haus; in Euro

(eigene Berechnung nach Martin Missong, Ingo Stryck, Existenzminima, Sozialhilfe und Lineare Ausgabensysteme, Arbeitsbericht, Kiel 1996, Tabelle 3, 12)

Auch aus der Auswertung der Daten der ELES geht hervor, dass die Regelsätze von Kindern erheblich gesenkt werden müssten, weil sie in Haushalten mit Erwachsenen leben. Missong und Stryck haben weiterhin den gesamten 1988 als regelsatzrelevant angesehenen Verbrauch in ELES übertragen. Danach betrug der regelsatzrelevante Verbrauch (RPV) eines Kindes unter 6 nur 18,9% des RPV eines Alleinstehenden, der von 7 bis 12 nur 28,2%, der von 13 bis 18-Jährigen 47,2% des „Eckregelsatzes“. (eigene Berechnung ebda.) Die Regelsätze der Kinder hätten also schon bei Einführung des konsequent zu Ende gedachten Statistikmodells nur etwa ein Drittel bis die Hälfte der damals anerkannten Regelsätze betragen dürfen, wenn das Verfahren von Missong und Stryck angewandt worden wäre. Besser gesagt, wenn auch bei Kindern die tatsächlichen Verbrauchsausgaben Grundlage der Regelsatzbemessung wären. Denn bis heute sind die Prozentsätze der Kinderregelsätze noch Restbestände der Bedarfsfestsetzung mit Warenkörben, die in den 70er Jahren entwickelt wurden. Das gilt, auch wenn die Regelsätze von Kindern ab dem Schulalter seit Einführung des Statistik-Modells erheblich gesenkt wurden.

Eine weitere Untersuchung wandte aber die Differenzmethode (siehe oben), die sich bei Einführung des Statistikmodells noch auf die EVS 1983 stützen musste, auch auf die Ergeb­nisse der EVS 1998 und 1993 an. Sie kam zu ähnlichen Ergebnissen wie die Berech­nun­gen auf der Basis von ELES. Danach hätte der Regelsatz von Kindern von 0 bis 6 nur 28% des Eckre­gelsatzes (ohne Haushaltsenergie) betragen dürfen, der von 7 bis 12-Jährigen 31% und der von 13 bis 18-Jährigen 42%. Ein Kind unter 7 dürfte also heute nur noch 98€ statt 211€ bekommen, ein Kind von 7 bis 13 (umgerechnet 33%) 116€ statt wie heute die schon gekürz­ten 211€ und ein Kind von 14 bis 17 nur noch 147€ statt der schon gekürzten 281€. Die Kinderregelsätze müssten also selbst dann mehr als halbiert werden, wenn die bei der erstma­ligen Festsetzung der Kinderregelsätze angewandte Methode weiter angewandt würde.

(Martin Missong, Silke Thiele, Institut für Ernährungswirtschaft und Verbrauchslehre Kiel, Überprüfung der Ableitung von Regelsätzen für Haushaltsangehörige, unveröffentlichter Zwischenbericht 1998, Abb. 1)

Es versteht sich fast von selbst, dass die Große Koalition, die das Statistik-Modell aus der Taufe gehoben hatte, aus politischen Gründen nicht bereit sein konnte, das Statistik-Modell bis zum bitteren Ende umzusetzen. Das Statistik-Modell blieb gewissermaßen auf halbem Wege stehen. Es hätte sich selbst in Frage gestellt, wäre es auf Kinder angewandt worden. Die Anwendung der EVS auf Kinder wurde gestoppt. Die erschreckenden Ergebnisse verschwanden in Schubladen und sind bis heute nicht veröffentlicht.

Einschub:

Wie kommt es zu den erheblich geringeren Verbrauchsausgaben für Kinder als in den jetzigen Regelsätzen anerkannt? Im Folgenden nur einige noch unausgereifte Überlegungen, da die Untersuchungen zur Regelsatzfestsetzung für Kinder auf der Basis der EVS nicht vollständig veröffentlicht und somit nur schwer nachvollziehbar sind.

Die Regelsätze für Kinder wurden bei Einführung des Statistik-Modells noch nicht auf der Basis der Verbrauchsausgaben der unteren 20% der jeweiligen Haushaltstypen verschiedener Größe ermittelt. Vielmehr wurde eine Sozialhilfeschwelle festgelegt, die aus Regelsatz, Mehrbedarf, 15% für einmalige Beihilfen und den Unterkunfts- und Heizkosten bestand. Diese Sozialhilfeschwelle wurde bis zu 25% überschritten, um eine ausreichende Zahl von Haushalten verschiedener Größe zu erhalten. Die Ausgaben, die dann auf der Grundlage dieser verschieden hohen Sozialhilfeschwellen in den verschiedenen Einkommensgruppen der EVS 1983 festgestellt wurden, waren also indirekt immer noch am Bedarf der auf der Basis früherer Warenkörbe festgesetzten Regelsätze orientiert. Die als regelsatzrelevant angesehenen Ausgaben wurden mit Ausnahme des Verzehrs außer Haus damals noch zu 100% anerkannt.

Anders sieht es aus, wenn für jeden Haushaltstyp nur die Haushalte der unteren 20% der Einkommensgruppen als Bezugsgruppe genommen werden. Das Haushaltseinkommen eines Ehepaars mit einem Kind unter 7 Jahren verringert sich in der Regel gegenüber dem Einkommen eines Ehepaars. Im Lohn sind vielfach Kosten von Kindern nicht enthalten bzw. er verringert sich (Elterngeld, Teilzeit, Kinderpause usw.). Die kinderbedingten Anschaffungskosten dagegen steigen stark an. Dadurch entsteht die Notwendigkeit, dass Eltern sich in Bezug auf Ernährung stark einschränken. „Die Nahrungsausgaben steigen gegenüber dem kinderlosen Paar … nur um insgesamt 3%, was notwendigerweise eine erhebliche Einschränkung der Ernährungsausgaben der Eltern zugunsten der Ausgaben für Kindernahrung impliziert.“ (Missong, Stryck 1996, 14f.) Die Verbrauchsausgaben für das Kind sind also in keiner Weise identisch mit seinem Bedarf. Der Bedarf eines Kindes kann umgekehrt nur gedeckt werden, wenn die Eltern ihren Bedarf nicht mehr decken.

Die Einschränkung der Ernährungsausgaben einer Familie mit einem Kind unter sieben Jahren hat also mit „Größenvorteilen“ im Rahmen eines Familienzyklus überhaupt nichts zu tun. Sie drückt aus, dass die Bedarfsdeckung von Eltern und Kindern relativ abnimmt, je größer der Haushalt wird, da Lohn bzw. Kindergeld nicht mit dem steigenden Bedarf Schritt halten. Der geringere Verbrauch drückt im Wesentlichen nicht Haushaltsersparnisse aus, sondern dass Armut mit wachsender Haushaltsgröße zunimmt. Die wachsende Armut erscheint nur auf der Oberfläche als Vorteil im Ausgabeverhalten aufgrund von rationellerem Wirtschaften. Sie erscheint vor allem dann als Größenvorteil, wenn sich Akademiker, die auf die statistische Erfassung von Verbrauchsausgaben spezialisiert sind, keinerlei Gedanken mehr über Grundbedürfnisse von Menschen machen.

Vor Einführung des Statistik-Modells war sich die Arbeitsgruppe des Deutschen Vereins, die die damaligen Regelsätze für Kinder entwickelte, darüber einig, dass das Ausgabeverhalten unterer Einkommensgruppen der EVS eben nicht Grundlage für die Festsetzung der Kinderregelsätze sein konnte. „Es wurde schon erwähnt, dass Familien in unteren Einkommensschichten mit wachsender Größe zwangsläufig erheblich weniger pro Kopf der Familie ausgeben können, weil das Arbeitseinkommen in der Regel nicht an der Familiengröße orientiert ist und der Familienlastenausgleich dies nicht voll ausgleicht. Die Arbeitsgruppe war sich darin einig, daß dieses Ausgabeverhalten mindestens insoweit nicht zum Maßstab für die Festsetzung der Regelsätze gemacht werden darf, als sich sonst die einzelnen Familienmitglieder bei der Deckung der durch den Regelsatz abgedeckten Grundbedürfnisse einschränken müßten.“ (Jutta Nöldeke, Ende der Durststrecke bei den BSHG-Regelsätzen – Statistikmodell jetzt beschlußreif, Theorie und Praxis der sozialen Arbeit Nr. 1/1989, 84)

Nachdem die Überlegungen kläglich gescheitert waren, die Regelsätze der Kinder zu senken, und sie zu diesem Zweck von den tatsächlichen Verbrauchsausgaben unterer Verbraucher­gruppen abhängig zu machen, musste die damalige SPD-Grünen-Regierung mit Hilfe der Parteien des Christentums andere Wege einschlagen.

2005 – sechster Anlauf

Nach dem Scheitern der Versuche, mit Hilfe einer Verschärfung des Lohnabstandsgebots den Eckregelsatz und damit auch die Kinderregelsätze zu senken, bastelten CDU/CSU und SPD vorerst nicht mehr an der Formel des Lohnabstandsgebots herum, um das Leistungsniveau für Erwachsene und Kinder zu senken. Die heutige Lohnabstandsformel im § 28 SGB XII entspricht der 1996 verabschiedeten. Die wiederum entspricht mit leichten Veränderungen der Formel des Krisenjahres 1993.

Dennoch war die Verletzung des Lohnabstands schon auf der Basis einer vierköpfigen Familie weiterhin ständi­ges Thema der Arbeitgeberverbände, der Medienkonzerne und natürlich auch der Bundesregierung. Die Senkung des Eckregelsatzes über die Anwendung der Lohnabstandsformel war nicht vom Tisch. Das Lohnabstandsgebot schlummert als Zeitbombe im Schoß des SGB XII und kann jederzeit aktiviert werden.

Mitte 2001 prüfte die SPD-Grünen-Bundesregierung erneut, ob sie die Regelsätze wenigstens für erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger und ihre Kinder absenken könnte. „Das in der Regierung diskutierte Konzept sieht vor, dass für einen großen Teil der etwa 1,7 Millionen erwachsenen Sozialhilfeempfänger wieder stärker das so genannte Lohnabstandsgebot beachtet werden soll. Das würde bedeuten, dass die Regelsätze so stark abgesenkt werden, dass sie künftig unter dem Nettolohn in den untersten Einkommensgruppen liegen. Ökonomen jedenfalls halten dafür eine Kürzung von mindestens zehn Prozent erforderlich – nur dann bestünde für Sozialhilfebezieher auch ein Anreiz, sich einen Job zu suchen.“ (DER SPIEGEL 20/2001 vom 14.Mai 2001) Der Plan scheiterte, weil sich Schröder und Fischer vor der Bundestagswahl 2002 nicht trauten. Nach der Wahl steckte Deutschland mitten in einer Wirtschaftskrise. Durch Regelsatzsenkungen „Arbeitsanreize“ für „Faulenzer“ schaffen zu wollen, wäre unglaubwürdig gewesen, da doch die Nachfrage des Kapitals auch nach Arbeitskraft von „Fleißigen“ erheblich gesunken war.

Die Pläne wurden deshalb modifiziert. Um das Unterstützungsniveau zu senken, gingen SPD und CDU/CSU mit den nach einem Auto­konzernvorstand benannten „Hartz-Gesetzen“ einen Umweg.

Sie schafften erstmal die Arbeitslosenhilfe ab und verschoben damit Hunderttausende Erwerbs­lose in die jetzt Arbeitslosengeld II genannte, in der Regel niedrigere Sozialhilfe.

Und sie wandten zum ersten Mal nach 15 Jahren das Statistik-Modell wieder an. Basis für den Eckregelsatz von 2005 war die EVS 1998. Der neue Regelsatz für 2005, der auch die früheren einmaligen Beihilfen enthielt, entsprach dem Leistungsniveau der Sozialhilfe von 1998 (dama­liger Regelsatz plus durchschnittliche einmalige Beihilfen). Das Leistungsniveau von 1998 war aber schon aufgrund der Nichtanpassung um die Lebenshaltungskosten niedriger als im Krisen­jahr 1993, in dem der Regelsatz zum ersten Mal „gedeckelt“ wurde. Bis 1998 war der Eckregel­satz um 5,5% gestiegen, die Lebenshaltungskosten jedoch um 8,5%. Auch das Niveau der einmaligen Beihilfen war gesenkt worden.

In der Auswertung der EVS 1983 wurden die als „regelsatzrelevant“ betrachteten Ausgaben noch zu 100% anerkannt. „Die durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen für den regel­satzrelevanten Privaten Verbrauch der Referenzgruppen (Bezugsgruppen) werden in voller Höhe berücksichtigt.“ (Deutscher Verein 1989, 10f.) Es gab nur zwei Ausnahmen. Die Ausgaben für Verzehr außer Haus wurden nur zu einem Drittel anerkannt. Das gilt bis heute. Die Beträge für Strom wurden nicht der EVS 1983, sondern der Haushaltskundenbefragung der Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke (VDEW) auf der Grundlage der als angemessen betrachteten Aus­stattung mit Haushaltsgeräten entnommen und mit den aktuellen Preisen bewertet (ebda., 10).

Um den Eckregelsatz und damit auch die Kinderregelsätze mit Einführung von Hartz IV indirekt zu senken, und damit den neuen Eckregelsatz auf dem real gesunkenen Niveau der Sozialhilfe von 1998 einzufrieren, wurden viele als regelsatzrelevant angesehene Verbrauchsausgaben der EVS 1998 nicht mehr zu 100% anerkannt, sondern nur noch mit geringeren Prozentsätzen. Die Stromkosten wurden nicht mehr aus der Haushaltskundenbefragung abgeleitet und mit den aktuellen Preisen für 2005 bewertet, sondern aus den tatsächlichen Ausgaben, die dazu noch nur zu 85% anerkannt wurden. Sie wurden auch nicht mehr mit den aktuellen Preisen fortge­schrieben, sondern mit der Steigerung des Rentenwerts, die von 1998 bis 2005 mit plus 7,23% in etwa der durchschnittlichen Steigerung aller Preise entsprach. Die Strompreise waren aber in diesem Zeitraum nicht um 7,23%, sondern um etwa 25% gestiegen.

Wenn die regelsatzrelevanten Verbrauchsausgaben unterer Verbrauchergruppen nach wie vor zu 100% anerkannt und die Stromkosten wie bei Einführung des Statistik-Modells bewertet worden wären, hätte der Eckregelsatz 2005 nicht 345€, sondern 398€ betragen müssen. Verbrauchsausgaben nicht mehr zu 100% anzuerkennen, brachte ersparte 41€ ein (eigene Berechnung anhand der Tabellen in DPWV, Zum Leben zu wenig, Expertise Berlin Dezember 2004, 22-27) Allein die Stromkosten anders zu bewerten, brachte eine Kürzung von 12€ ein (vgl. auch Helga Spindler, info also 2007).

Die von den Arbeitgeberverbänden gewünschte Kürzung des Regelsatzes wurde also in der Form umgesetzt, dass die notwendige Erhöhung verweigert wurde. Das blieb weitgehend unsichtbar und wurde auch kein Thema der sozialen Bewegung. Das Lohnabstandsgebot blieb mit Hartz IV gegenüber 1996 unverändert. Dem Druck der sinkenden Löhne unterer Lohn- und Gehaltsgruppen auf das Sozialhilfeniveau wurde vor allem durch die Verweigerung der notwen­digen Erhöhung Rechnung getragen.

Aber auch dadurch, dass die Regelsätze von Kindern ab dem Schulalter drastisch gesenkt wurden.

Der Regelsatz der Kinder von 7 bis 13 Jahren wurde von 65% auf 60% des (relativ) gesenkten Eckregelsatzes und der von Heranwachsenden zwischen 14 und 17 von 90 auf 80% des Eckre­gelsatzes zusammengestrichen. Damit wurde ihnen der Wachstumsbedarf aberkannt, der bei Einführung des Statistik-Modells 1990 noch akzeptiert wurde.

Wie schon 1990 wurden die Regelsätze von Kindern unter sieben Jahren erhöht, diesmal von 50 bzw. 55% des Eckregelsatzes auf 60%. Bei Vorschulkindern wollte man vermeiden, dass die relative Kürzung des Eckregelsatzes auch auf sie durchschlug. Faktisch war es also keine Erhöhung, sondern nur die Vermeidung einer Kürzung. Das Interesse, die Regelsätze von Kin­dern zu senken, um Druck auf Lohnsenkungen auszuüben, schlug voll nur bei Kindern ab dem Schulalter durch. Möglicherweise setzte die Bundesregierung auch insgeheim teilweise und zaghaft um, wovor sie im Jahr 2000 noch zurückgeschreckt war, nämlich die Regelsätze für Kinder zu kürzen, weil sie im Verhältnis zu den Verbrauchsausgaben der EVS zu hoch waren.

Als die Hartz IV-Parteien (SPD, Grüne, CDU/CSU und FDP) die Regelsätze für Kinder ab sieben Jahren kürzten, ließen sie sich in keiner Weise dazu verleiten, die Kürzung in den Zusammen­hang zu stellen, in dem er steht, nämlich Regelsätze im Interesse des Drucks für Lohnsen­kun­gen zu kürzen. Sie bliesen stattdessen Begriffsblasen wie Gerechtigkeit, Menschenwürde, Wis­sen­schaft und Eigenverantwortung auf, wenn sie überhaupt einen Satz über ihre Motive verloren.

Die SPD/Grünen-Bundesregierung machte keine Anstrengung mehr, die Abschaffung der Altersstufe 7 bis 13 mit irgendeiner Untersuchung zu begründen. In der Tat lässt sich die Aberkennung des Wachstumsbedarfs von Schulkindern durch keine Untersuchung begründen. Sie muss dekretiert werden. Die Bundesregierung setzte sich mit Hilfe der Bundesländer einfach über das SGB XII hinweg, das zwingend vorschreibt, dass der notwendige Lebens­unterhalt auch „den besonderen, insbesondere den durch ihre Entwicklung und ihr Heranwach­sen bedingten Bedarf“ umfassen muss (§ 27 Abs. 2 SGB XII). Das SGB XII interessierte die Mini­ster von Bund und Ländern nicht, als sie mit der Regelsatzverordnung die Altersstufen der Kinder und ihr Verhältnis zum Eckregelsatz festlegten.

Dem Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge fiel damals schon etwas auf. Er beklagte, dass es keine „hinreichende Begründung“ für die Kürzung gäbe, dass erstmals in der Geschichte des Bundessozialhilfegesetzes Regelsätze „freihändig festgesetzt“ worden seien und warnte: „Die tatsächlich willkürliche Festsetzung der Existenzminima für sonstige Haus­haltsangehörige wird die Akzeptanz dieser Regelungen nicht fördern.“ (DV 8/2004, 10. März 2004: Stellungnahme des Deutschen Vereins zum Entwurf einer Verordnung zur Durchführung des § 28 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch – Regelsatzverordnung – RSV)

Das Diakonische Werk bemängelte „Lücken in der Herleitung der Regelsätze für Haushalts­angehörige, insbesondere Kinder in den verschiedenen Altersklassen.“ (Bewertung des Entwurfs einer Verordnung zur Durchführung des § 28 SGB XII (Regelsatzverordnung) durch das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland, Stand 23.01.2004) Die Einteilung in verschiedene Bedarfs­gruppen müsse „hinterfragt“ werden. Ergebnisse einer Hinterfragung wurden allerdings nie bekannt.

Die Kürzung der Regelsätze für Kinder ab dem Schulalter, besser die Aberkennung ihres Wachstumsbedarfs, ist jedoch weder willkürlich, noch freihändig festgesetzt, noch lückenhaft hergeleitet. Wie die Entwicklung seit Einführung des Statistik-Modells zeigt, stehen Regelsatz­kürzungen von Kindern immer im Zusammenhang mit der Verschärfung des Lohnabstands­gebots. Nur der Generalsekretär der FDP, Dirk Niebel, ließ die Katze ein bisschen aus dem Sack. Aufgefordert, dazu Stellung zu beziehen, warum Kindern ab dem Schulalter der Wachs­tumsbedarf aberkannt wurde, erklärte er, die Kürzung dürfe nicht zurückgenommen werden, weil „der Abstand zu Familien mit geringem Einkommen ohne Leistungsbezug, die für diesen Bedarf kalkulieren und selbst ansparen müssen, nicht geringer werden“ dürfe. (vgl. Brief von Niebel an Edgar Schu vom 19.06.2008 und die Antwort vom 29.06.2008 auf www.kinderarmut-durch-hartz4.de)

Die Regelsätze für Kinder sind also im Umkehrschluss 2005 gesenkt worden, um den Abstand zu Familien mit Armutslöhnen zu vergrößern.

Offene Versuche, über die Verschärfung des Lohnabstandsgebots eine allgemeine Senkung des Regelsatzniveaus herbeizuführen (1993, 1996, 1997), wechseln sich ab mit oder sind begleitet von Anstrengungen, die Methoden der Festsetzung des Eckregelsatzes so zu verän­dern, dass erforderliche Erhöhungen verhindert werden (1990 und 2005).

Den wichtigsten Zweck und die ihm zugrundeliegenden Interessen des Kapitals zu vertuschen, gehört nicht nur zur Grundausstattung der Ministerien, sondern auch der Wohlfahrtsverbände und des Deutschen Vereins. Das Interesse des Kapitals zu vertuschen, bedeutet aber auch, dass man es akzeptiert und toleriert. Hieraus erklärt sich zum Teil das tiefe Schweigen, das immer noch drückend über dem Thema „Aberkennung des Wachstumsbedarfs von Kindern durch Hartz IV“ lastet.

Bis heute wendet sich die Nationale Armutskonferenz (NAK), in der Wohlfahrtsverbände, DGB u.a. vertreten sind, nicht dagegen, dass Kindern und Jugendlichen der Wachstumsbedarf ab­erkannt wurde. Die NAK konzentriert sich vor allem auf den besonderen Bedarf in Bildungs­ein­richtungen. Sie forderte eine „deutliche Erhöhung“ der Regelsätze nur für Kinder und Jugend­liche in schulischer und beruflicher Ausbildung und nur als „Notmaßnahme“. (Beschluss vom 28.05.2008, kommentiert auf der Website www.kinderarmut-durch-hartz4.de) Seit wann ist die Anerken­nung des Wachstumsbedarfs von Kindern und Jugendlichen eine „Notmaßnahme“? Die NAK fordert nicht die sofortige Rücknahme der Senkung der Regelsätze von Kindern und Jugend­lichen. Die Aberkennung des Wachstumsbedarfs wird von ihr im großen und ganzen hingenommen.

Siebter Anlauf 20XX?

Die Arbeitgeberverbände sind nach wie vor nicht zufrieden. „In nicht wenigen Fällen läßt sich mit der Sozialhilfe sogar ein höherer Lebensstandard realisieren als mit einer regulären Berufs­tätigkeit … Damit besteht entgegen der gesetzlichen Absicht (…) die Gefahr, daß bei Sozial­hil­feempfängern die materiellen Anreize, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, gegen Null gehen.“ (arbeitgeber 4-1993, 121) Das ist bis heute der Ausgangspunkt.

Das Kapital strebt an, in jedem Einzelfall auszuschließen, dass Familien mit Hartz IV/Sozial­hilfe mehr bekommen als Familien mit einem Vollzeitbeschäftigten. Sonst nähme die Faulheit überhand. Das ist der Standpunkt des Bürgertums seit Hunderten von Jahren. „Mehr und mehr setzt sich vom Spätmittelalter bis zum 18. Jahrhundert die Auffassung durch, dass Faulheit die eigentliche Ursache der Armut sei und Erziehung zum Fleiß daher das beste Mittel, sie zu über­winden.“ (Wolfram Fischer, Armut in der Geschichte, Göttingen 1982, 46) Erziehung zum Fleiß nennt sich heute moderner: „Schaffung materieller Anreize“ oder „Beseitigung von Fehlanreizen“, „Stärkung der Arbeitsmotivation“, „Fördern durch Fordern“ oder „Erziehung zur Eigenver­ant­wortung“ usw. Bis 1955 galt deshalb die sogenannte Auffanggrenze. Eine Familie bekam nur Unterstützung maximal in Höhe von 80-85% des Lohns eines ungelernten Arbeiters, unabhän­gig von der Zahl der Kinder. Für Kinder ab dem zweiten oder dritten Kind gab es kein Geld mehr.

Die Formulierungen der Politiker, die Stimmung für die Rückkehr in die Zeit vor dem Bundes­sozialhilfegesetz machen, sind immer dieselben:

„Es ist nicht in Ordnung, wenn jemand im Bereich der Sozialhilfe, ohne eine Leistung zu erbringen, mehr im Monat von der Solidargemeinschaft bekommt als derjenige, der arbeitet.“ (Helmut Kohl nach tageszeitung 4.1.1993) Helmut Kohl ist austauschbar mit Merkel, Beck usw. Da dieser beklagenswerte Zustand aber in erster Linie dadurch eintritt, dass Menschen sich paaren, Kinder bekommen und in Familien zusammenleben, müssen gerade die Unterstüt­zun­gen für die Kinder der Armen möglichst eingeschränkt werden, um den „Fleiß“ der Eltern zu stärken, aber auch um die Kinderarbeit zu fördern.

Deswegen ist davon auszugehen, dass es nicht bei den jetzigen Regelungen bleiben wird. Vor allen Dingen in Krisenzeiten wird der Druck auf die Regelsätze stärker, um den Druck auf die Löhne zu erhöhen, dem Fall der Renditen entgegenzuwirken und die Staatsausgaben zu verringern.

Die Arbeitgeberverbände (BDA) fordern z.B. „den Bedarf von Kindern objektiv festzustellen“ und dazu und für die Neufestsetzung des Eckregelsatzes eine Kommission einzusetzen. „Grundlage für die Arbeit der Kommission muss die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe des Statistischen Bundesamtes bleiben, die einen repräsentativen Überblick über alle relevan­ten Verbrauchskosten geben kann.“ (Ausschussdrucksache 16(11)1022 neu, 13. Juni 2008, 5) Die „Verbrauchskosten“ werden von der BDA mit Bedarf gleichgesetzt. Das ist mit „objektiv“ gemeint. „Subjektiv“ wäre es demnach, die Höhe der Regelsätze von Bedürfnissen abhängig zu machen. Die BDA verlangt also indirekt die massive Senkung der Kinderregelsätze, da die Anwendung der EVS auf Kinder jedenfalls nach der Methode der Untersuchungen von 1998 nichts Anderes hergibt. Die Bemessung der Regelsätze nach der EVS hat eine gesetzliche Grundlage. „Grundlage (der Regelsatzbemessung) sind die tatsächlichen, statistisch ermittel­ten Verbrauchsausgaben von Haushalten in unteren Einkommensgruppen. Datengrundlage ist die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe.“ (§ 28 Abs. 3 SGB XII) In der Regelsatzverordnung( RSV) zu § 28 SGB XII wird das präzisiert: „Zu Grunde zu legen sind die Verbrauchsausgaben der untersten 20 vom Hundert der nach ihrem Nettoeinkommen geschichteten Haushalte der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe nach Herausnahme der Empfänger von Leistungen der Sozialhilfe.“ (§ 2 Abs. 3 RSV) Bisher wurde nur der Eckregelsatz auf der Basis der Verbrauchs­ausgaben eines Ein-Personen-Haushalts festgelegt. Im SGB XII ist aber die Rede von Haushal­ten, nicht vom Ein-Personen-Haushalt. Das bedeutet, dass die Regelsätze von Kindern, d.h. von Haushaltsangehörigen, ebenfalls auf der Basis der Verbrauchsausgaben, z.B. der untersten 20% der Drei-Personen-Haushalte, festgesetzt werden können. Die Ausgaben für Kinder ergeben sich dabei, wie bisher praktiziert, aus einem Vergleich zwischen den regelsatz­relevanten Ausgaben eines Paarhaushalts und eines Drei-Personen-Haushalts jeweils der unte­ren 20% der entsprechenden Haushalte. Das Verfahren (Differenz-Methode), mit dem für 1990 die Regelsätze der Kinder mit Hilfe von Sozialhilfeschwellen abgeleitet wurden, hat keine gesetzliche Grundlage. Der Regelsatz von Alleinstehenden würde also nach wie vor anhand der regelsatzrelevanten Verbrauchsausgaben eines Ein-Personen-Haushalts abgeleitet. Der Prozent­satz des Partners aus der Differenz zwischen regelsatzrelevanten Ausgaben eines Ein-Personen-Haushalts und eines Paarhaushalts und der von Kindern aus der Differenz der regel­satzrelevanten Ausgaben eines Paares und eines Drei-Personen-Haushalts mit Kindern der jeweiligen Alters­jahrgänge. Dabei müssten sich die Altersstufen aus den abgrenzbaren Verbrauchsausgaben der einzelnen Jahrgänge ergeben. Das könnte erstmals auf der Basis der EVS 2008 umgesetzt werden.

Der gesetzlich vorgeschriebene Bezug auf die EVS schließt bisher eine Korrektur der regel­satzrelevanten Ausgaben anhand der Festsetzung von Mindestbedürfnissen für Ernährung, Verkehr, Gesundheit, Energie usw. aus.

Bisher wird die EVS auch von den Kritikern von Hartz IV weitgehend als Grundlage akzeptiert. Wenn nahezu alle Ausgaben der unteren Verbrauchergruppen als regelsatzrelevant eingestuft und zu 100% anerkannt würden, würde sich daraus sogar ein Eckregelsatz von etwa 500€ ableiten lassen. Problematisch aber wird die Festsetzung von Prozentsätzen der Kinderregel­sätze und die Festsetzung von Altersstufen auf der Basis der EVS. Die Prozentsätze wären wesentlich niedriger und die Ausgaben für ein Kind verschiedener Altersstufen nähern sich stark an. Nach einer kritischen Untersuchung von Irene Becker ist der regelsatzrelevante Konsum einer dreiköpfigen Familie mit einem Kind zwischen 14 und 17 sogar niedriger als der mit einem Kind zwischen 6 und 13. (Irene Becker, Was kaufen Familien mit niedrigem Einkommen? neue caritas 1/2008, 26)

Auch die kritischen Fachleute sprechen sich für die Einrichtung einer Kommission aus, die auf der Basis einer (wie auch immer modifizierten) EVS die Kinderregelsätze neu festsetzen soll. Die Gefahr, dass eine an sich positive Absicht auf dem Boden der EVS in ihr Gegenteil verwan­delt werden wird, wird kaum gesehen.

Erstaunlich aber ist, dass angesichts der verbreiteten Klage über zu niedrige Kinderregelsätze nicht einmal verlangt wird, dass wenigstens die Senkung der Regelsätze für Kinder ab dem Schulalter sofort zurück­genommen wird und damit deren Wachstumsbedarf wieder anerkannt wird.

Deshalb muss die Minimalforderung sein:

Kinder zwischen 7 und 13 müssen wieder 20% mehr bekommen als Vorschulkinder:

                        253€ statt 211€!

Kinder zwischen 14 und 17 müssen wieder 90% des Eckregelsatzes bekommen statt 80%:

                        316€ statt 281€!

Um es noch einmal klar herauszustellen: Diese Beträge entsprechen nicht unserer Vorstellung von der notwendigen Höhe der Kinderregelsätze und der Regelsätze insgesamt. Die unseres Erachtens notwendige Erhöhung des Eckregelsatzes auf mindestens 500€ ist in naher Zukunft wenig wahrscheinlich. Dasselbe trifft auf die 420€-Forderung zu. Deshalb ist es notwendig, sich auf eine Teilforderung zu konzentrieren, die kurzfristig wenigstens die Lage der Kinder ab dem Schulalter erleichtern würde und damit auch die Lage ihrer Eltern. Das aber bedeutet in keiner Weise, dass wir uns auf diese Forderung beschränken. Eine erfolgreiche Bekämpfung der Kürzungen der Kinderregelsätze ab dem Schulalter erhöht zudem auch den Druck gegen Absenkungen des Eckregelsatzes und stützt die Forderungen der Sozialen Bewegung, z.B. nach einer Erhöhung des Eckregelsatzes auf mindestens 500€.

Frankfurt, im September 2008

Sonderdruck aus www.kinderarmut-durch-hartz4.de

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